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为什幺他们要「阻挠议事」?

为什幺他们要「阻挠议事」?

二○一三年六月二十五日是美国德州州议会第一次特别会期的最后一天,当天的议程要讨论通过几项重要的法案,包括交通运输预算、十七岁青年可否被判死刑、针对堕胎行为规範的法令等。

早上十一点十八分,州参议员温蒂.戴维斯(Wendy Davis)举手发言,她计画持续发言十三个小时直到午夜,即特别会期结束的时间,目的是为了阻挡对于堕胎行为规範法令的表决,避免此一法令获得通过的可能性。戴维斯参议员的立场是,这个法令的条件和要求过分严峻。

德州的州参议院里有十二位民主党党员和十九位共和党党员,身为民主党党员的戴维斯担心寡不敌众,因而决定採取持续发言的策略,瘫痪参议院的讨论表决程序。按照德州州议会规则,发言人在发言期间不但不能饮食、不能上洗手间、也不能坐下来,甚至不能把身体靠在桌子上。

戴维斯参议员一开始发言就说,党派的运作和个人政治野心的展现,在州议会里可说司空见惯,不过于此时、在此地,这种运作和展现已来到了极端不负责任和粗暴滥用权力的地步。接着她侃侃而谈一直讲到下午五点半,这时一位共和党参议员提出异议,认为戴维斯讲的和目前的法案无关。主席是副州长,也是一位共和党党员,同意了这个异议,向戴维斯提出第一次警告。按照议事规则,一个发言人经过三次警告之后,就会被终止发言权。

下午六点半,另一位共和党参议员提出异议,因为当戴维斯站累了想戴上护背腰带时,有一位民主党参议员在旁边帮忙她。提出异议的共和党参议员说,按照传统,在发表演说时,不管什幺事,发言人都必须亲力亲为。经过反覆争论,五十七分钟后,主席将这个异议付诸表决,以十七对十一通过成立。

到了晚上十点七分,主席接受另一位共和党参议员的异议,再次认为戴维斯的演讲内容离题太远,向她提出第三次警告,并终止了她的发言权。民主党参议员们群起反对,因为主席答应过,而且按照传统,发言权的终止必须经由表决来决定。混乱中,离午夜只剩下两个小时了,民主党参议员想尽办法在议事程序上做文章,消耗剩余时间。

此时一位民主党的女性参议员赶到,说:「今天我父亲出殡,所以来迟了,请你们好好的详细解释,这三次程序问题的争论到底是怎幺一回事?」当然,这也是技术性的时间拖延,唇枪舌战下来,一直拖到十一点四十五分,迟到的女性民主党参议员动议散会,但主席根本不理会她,并接受一位男性共和党参议员的动议,决定进行表决。迟到的民主党参议员平静却言辞锋利地问主席,什幺时候一位女性参议员必须高举双手、高声叫喊,才抢得过一位男性参议员而得到主席的注意?这引起了一阵热烈的掌声。

表决结果是十九比十一,共和党参议员们说,这个法案通过了,可是民主党的参议员们和记者都说,投票是凌晨十二点○二分才开始的,因此投票结果无效。主席副州长和共和党参议员们则坚持,投票开始于午夜前十一点五十九分。最后在凌晨一点十五分,民主党参议员们指出,按照线上会议纪录,原来的纪录是这个法案是六月二十六日通过的,后来才被窜改为六月二十五日通过。主席副州长在凌晨三点钟认输,接受这个法案没有通过。但是,该法案的命运仍在未卜之列,德州州长瑞克.裴利(Rick Perry)是该法案的支持者,他决定在七月召集州议会第二次特别会期,继续讨论这个法案。

让我们来谈谈「filibuster」这个英文单字,这是指在民主议事的过程里,用合乎议事规则的手段,延宕最终的表决。最常用的手段就是发表没完没了的冗长演说,通常是被居于劣势的少数党运用,目的是让法案胎死腹中或者取得多数党的让步。

Filibuster一字源自西班牙文filibuster,不过filibuster又源自荷兰文vrijbuiter,是海盗、强盗的意思,现在已经过度引申。中文的意译为「阻挠议事」或「冗长辩论」,还有个相当巧妙的音译──费力把事拖。

filibuster在香港被译为「拉布」,出处则有好几种不同的说法:一是织好的布会捲成一大捲,要用时才拉出来,要拉多长都可以,因此很自然的,终止拉布就被叫做「剪布」。另一说法是,拉布是filibuster的第二和第三音节libus。还有一说,拉布来自大家都知道的「老太婆的裹脚布又臭又长」俗谚,把老太婆的裹脚布拉开来,难免臭气沖天。

历史上最古老、最常被引用的filibuster例子,发生在古罗马时代的参议员小加图(Cato the Younger)身上。

古罗马的历史跨越两千多年,从西元前八世纪到西元后十四世纪,并分成三个时期。第一期是罗马王政时代(Roman Kingdom),从西元前七五三年在罗马建城开始,经过了七个皇帝,到西元前五○九年罗马王朝被推翻。第二期是罗马共和时代(Roman Republic),维持了差不多五百年(西元前五○九年-西元前二十七年)。第三期是罗马帝国时代(Roman Empire),虽然罗马帝国号称维持了一千四百多年,其实在西元四世纪已开始瓦解。前四百年是所谓的西罗马帝国时代,后一千年是所谓的东罗马帝国时代,也就是今天我们说的拜占庭帝国(Byzantine Empire)时代。

罗马共和时代的最高行政权力,包括经济、法令、军事,由两个执政官共享。执政官是由一个三百多人组成的委员会按照财富、年龄和地区分布选出来的,必须是四十三岁以上的男性,任期一年,期满后要经过十年才能被重选再任,但这个原则后来并没有被遵守。两位执政官每个月轮流担任主事执政官,另一位未担任主事的执政官则有否决主事执政官决定的权力。换句话说,是相互制衡的双首长制。参议院一方面是执政官的谘询顾问委员会,但在民政事务上也有相当大的权力。参议员是被任命,并非经由选举产生,也带出了我们要讲的参议员小加图的故事。

首先,小加图的名字是加图,为了和他的曾祖父老加图(Cato the Elder)区别,所以多加了「小」。小加图和老加图都是辩才无碍的政治家。老加图说过的名言如:「发怒的人张开了他的嘴,却闭上了他的眼睛。」「聪明人从傻瓜那里学到的东西,比傻瓜从聪明人那里学到的东西要多。」最有趣的是,当老加图在罗马参加某个公众人物雕像的揭幕典礼时,有人问他,罗马到处是公众人物的雕像,为什幺您却没有?他回应:「我宁愿因为没有雕像让人家问为什幺没有,而不愿有一个雕像让人家问为什幺有。」

小加图是罗马共和时代末期的参议员,当时的政府并未设立负责徵收税捐的机构,而是公开招标,把收税的权力交付给出价最高的竞标者。得标者必须按照竞标时提出的数目,缴纳税款给政府,因此他们往往尽量提高税率,压榨老百姓,好赚取中间的差额。有一年,有些省分因为战乱和天气乾旱,税收大减,得标者要求政府修改已经订定的合约,降低合约中规定的缴库数目。由于得标者多半是罗马最有影响力的商人,还有许多有钱人当他们的后盾,所以多数的参议员都倾向同意。但小加图说合约就是合约,赚钱是因为有合约,赔钱也是因为有合约。他运用阻挠议事的方式瘫痪了参议院的运作长达六个月,得标者最后只好认输。

另外,有位叫做庞贝(Pompey)的将军因为在带兵出战时,答应了手下的将官们,打完仗后会把一些农庄的土地分给他们,因此在参议院里提出了一个土地改革方案。小加图担心这样会帮庞贝将军建立威望,增加他的势力,再次使用瘫痪参议院的手段,让庞贝将军的土地改革法案胎死腹中。

小加图还槓上了鼎鼎有名的凯撒将军(Juluis Caesar)。凯撒刚刚在西班牙打完一场胜仗回来,按照传统,可以在罗马城里举行一场盛大的胜利庆祝游行。凯撒这时正想竞选执政官。按照罗马的法令,参与胜利庆祝游行的将军在游行前不能进入罗马城,但是参与执政官选举的候选人却必须亲自出席选举,选举的日期也早就选定了。凯撒向参议院提出请求,希望能准许他缺席选举,虽然许多参议员倾向允许凯撒的请求,小加图一样是从早上讲到黄昏,阻挠了凯撒的要求,因为按照参议院的议事规则,黄昏就得休会。

凯撒做了个明智的选择,放弃游行,顺利当选为执政官。凯撒当选执政官后,重新提出庞贝将军的土地改革方案,小加图当然又在参议院里发言,企图阻挡法案。凯撒不耐烦了,也担心月底在即,权力会转移到另一位执政官比布鲁斯(Bibulus)手上,而比布鲁斯是凯撒的政敌。于是,凯撒下令把小加图关入大牢半天,结果引起许多参议员的反感,最后只得放了小加图。

民主议事的过程里,在任何情形下,使用暴力都是不合法的延宕手段,必须全力禁止,极力反对。很多时候,利用冗长演说、出席的法定人数不足、提出修正案等,做为延宕手段是合法的。

或许你会产生一个简单的想法:既然民主程序就是少数服从多数,我们大可制定最严密的法规,限制发言的次数、时间和内容,也可以动用武装力量镇压扰乱议事规则的行为。但是,这简单的想法很明显是一把双面刃,有它的理由,也有它的陷阱,而其未尽完美之处,从原则层面来说,我们真的要这样做吗?若从细节层面来谈,我们真能把细节规划得完全没有漏洞吗?

至于大原则,民主议事的精神不仅在于单纯的举手投票、一翻两瞪眼而已,让不同的意见得到表达的机会,让正反双方互相辩论、说服对方,让赢的一方谦卑漂亮地赢,让输的一方心服口服地输,才是议事过程的功能和目的。

更重要的是,在民主议事的过程中,折衷和让步是不可或缺的精神,尤其是一个政党在议会里占有绝对多数时,为了避免多数党的威权暴力,必须让少数党有争取折衷和让步的机制,因此甚至有人说,filibuster是议会的灵魂。

民主议事过程是由一群有理想和宏观远见的民意代表,共同汇集经验和智慧,为国家社会做出选择和决定。尊重不同的意见,了解利益冲突关係的存在,期待我们的民意代表能够了解和体会民主议事的精神,理性并无私地完成他们对选民做出的承诺,光靠法规不够,使用暴力更会遭受选民的唾弃。

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